Umweltverbandsklagen sind überproportional erfolgreich. Vielleicht ist genau das der Grund, warum sie bei manchen Interessensgruppen auf Kritik stoßen. Gleichzeitig sind sie sehr wichtig: Nur mit ihnen kann effektiv kontrolliert werden, ob Umweltgesetze auch wirklich eingehalten werden. Weil es hier viele Umsetzungsdefizite gibt, müssen diese Klagerechte unbedingt geschützt und verteidigt werden.

Ein Blick in die Geschichte der Umweltverbandsklage in Deutschland verdeutlicht deren rechtliche und politische Verankerung: Seit Ende 2006 haben anerkannte Umweltverbände mit dem Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz (UmwRG) die Möglichkeit, umweltrelevante Behördenentscheidungen gerichtlich kontrollieren zu lassen - und zwar ohne darlegen zu müssen, dass die angegriffene Entscheidung sie in ihren eigenen Rechten verletzt. Ziel solcher Verbandsklagen ist es vor allem, die Einhaltung geltenden Umweltrechts durch die Gerichte überprüfen zu lassen. Es geht in diesen Klageverfahren immer um die Frage, ob die Behörden im konkreten Einzelfall das bestehende Recht beachtet haben. Falls nicht, sind sie zur Einhaltung der Vorgaben zu verpflichten.

Absicherung des Umweltverbandsklagerechts: die Aarhus-Konvention und EU-Recht

Das UmwRG geht auf die internationale Aarhus-Konvention aus dem Jahr 1998 zurück, einen völkerrechtlichen Vertrag, der der Öffentlichkeit in Umweltangelegenheiten verbesserten Zugang zu Informationen, das Recht auf Beteiligung an behördlichen Entscheidungsverfahren und Klagemöglichkeiten gewährt. Die Europäische Union (EU) hat die Aarhus-Konvention weitgehend, aber nicht vollständig in europäisches Recht übernommen. Auch das deutsche UmwRG setzte die Vorgaben zunächst nur eingeschränkt um, was zur Folge hatte, dass verschiedene Urteile des Europäischen Gerichtshofs bestimmte Vorgaben des Gesetzes für unvereinbar mit dem Unionsrecht erklärten. Darüber hinaus wurden auf mehreren Tagungen der Aarhus-Vertragsparteien ebenfalls Defizite des UmwRG beanstandet. Infolgedessen musste das UmwRG mehrfach geändert werden; eine weitere unions- und völkerrechtlich erforderliche Novellierung des Gesetzes, die für 2024 geplant war, steht immer noch aus. Diese ist notwendig, um den vom Europäischen Gerichtshof beanstandeten, zu engen Anwendungsbereich des UmwRG zu erweitern. Es geht darum, Klagen von Verbänden gegen die Zulassung von Produkten zuzulassen und die im UmwRG festgelegte Voraussetzung für die Anerkennung eines Umweltverbands, dass er binnendemokratisch und mitgliedschaftlich verfasst ist, ersatzlos zu streichen, weil sie dem Völkerrecht widerspricht.

Gegenstand der Angriffe und unsere Antworten

Klagerechte von Umweltverbänden sind immer wieder Gegenstand politischer Diskussionen. So haben sich CDU und CSU bereits in ihrem Wahlprogramm für die Bundestagswahl 2025 dafür ausgesprochen, das Verbandsklagerecht bei Infrastrukturvorhaben abzuschaffen. In ihrem Koalitionsvertrag hat sich die amtierende Bundesregierung ferner darauf verständigt, das Verbandsklagerecht "auf das europarechtliche Mindestmaß ab[zu]senken und durch Initiativen der Bundesregierung auf eine weitere internationale Reduzierung hin[zu]wirken."[i]

Vor dem Hintergrund der oben erwähnten völker- und unionsrechtlichen Absicherung des Verbandsklagerechts scheint gerade die letzte Aussage grotesk; für eine Absenkung auf europarechtliches Mindestmaß gibt es schlicht und ergreifend keinen erkennbaren Spielraum. Auch das Ansinnen, auf eine Änderung der Aarhus-Konvention hinzuwirken, um Verbandsklagen in Umweltangelegenheiten abzuschaffen, respektive einzuschränken, ist kaum überwindbaren Hürden ausgesetzt. Denn das Klagerecht ist über entsprechende Regelungen der EU abgesichert, die selbst Vertragspartei der Aarhus-Konvention ist. Eine Änderung der Konvention bedarf der Zustimmung von drei Viertel der anwesenden und abstimmenden Vertragsparteien - bei aktuell 47 Staaten und der EU ein politisch sehr schwieriges Unterfangen. Da die EU selbst Vertragspartei der Konvention ist, sind auch Einschränkungen im europäischen Recht kaum möglich.

Einschüchterungsversuche auf anderen Wegen, etwa durch die unmittelbar nach der Bundestagswahl 2025 durch die Abgeordneten Friedrich Merz und andere sowie die Fraktion der CDU/CSU gestellte umfassende Kleine Anfrage zur "politischen Neutralität staatlich geförderter Organisationen", wirken in diesem Licht eher substanzlos. Die Antwort, die noch die letzte Bundesregierung verfasste, verwies in puncto politischer Demonstrationen und Proteste etwa auf das Grundrecht auf Versammlungsfreiheit, das auch vor Wahlen nicht eingeschränkt sei. Mit Blick auf die Gemeinnützigkeit zivilgesellschaftlicher Organisationen verweist sie zudem auf eine Entscheidung des Bundesfinanzhofes, demzufolge gemeinnützige Organisationen politisch aktiv sein und auch außerhalb ihrer Satzungszwecke vereinzelt zu tagespolitischen Themen Stellung nehmen dürfen.

Zahlen und Fakten zu Umweltverbandsklagen

Entgegen vielfach geäußerten Befürchtungen hat die Möglichkeit der Umweltverbände, umweltbezogene Behördenentscheidungen anzufechten, auch nicht zu einer Klageflut geführt. Denn jede derartige Klage ist mit hohem Zeitaufwand und beträchtlichen Kosten für den Verband verbunden. Deswegen prüfen die Verbände die Rechtslage und ihre spezifische Fachkompetenz in den strittigen Fragen umfassend, ehe sie sich zu einer Klage entschließen. Darauf lässt sich auch zurückführen, dass Rechtsbehelfe von Umweltverbänden - wie mehrfach empirisch festgestellt - eine höhere Erfolgschance haben als Individualklagen. Die Auswertung der Verbandsklagen für die Jahre 2021 bis 2023 zeigt eine Erfolgsquote dieser Klagen von 51,3% auf.[ii] Im Vergleich dazu liegt die allgemeine Erfolgsquote für Klagen vor den Verwaltungsgerichten bei circa zwölf %.[iii] Die empirisch ermittelten Zahlen zu den bundesweit geführten Verbandsklagen zeigen außerdem, dass diese nur einen schwindend geringen Anteil der verwaltungsgerichtlichen Verfahren insgesamt ausmachen. So geht aus dem jüngsten Monitoringbericht für die Jahre 2021 bis 2023 hervor, dass es im Schnitt pro Jahr bundesweit nur etwa 69 Umweltverbandsklagen gab,[iv] während beispielweise allein die Verwaltungsgerichte und das Oberverwaltungsgericht in Nordrhein-Westfalen 2021 mehr als 56.000 Verfahren erledigt haben.[v]

Ein weiterer Vorteil der Verbandsklagen resultiert daraus, dass Umweltverbände nur anerkannt werden (und dann Klage erheben können), wenn sie über ausreichenden Sachverstand und Erfahrungen in ihren Sachgebieten verfügen. Sie nehmen deshalb als "Umweltanwälte" Aufgaben der Allgemeinheit wahr und tragen auf diese Weise zum Abbau des Vollzugsdefizits bei, das gerade im Umweltrecht in großem Ausmaß besteht.

Wichtig ist schließlich auch, dass Einzelpersonen gegen umweltrelevante Entscheidungen der Behörden nur in vergleichsweise wenigen Fällen Rechtsbehelfe einlegen können; sie müssen nämlich immer - im Gegensatz zu den Umweltverbänden - darlegen, dass eine solche Entscheidung sie in ihren eigenen subjektiven Rechten verletzt. Das ist aber speziell bei umweltbezogenen Entscheidungen eher selten, weil es um den Schutz vor allem von Natur und Landschaft, des Bodens, des Wassers, der Luft und des Klimas geht, also von Gütern der Allgemeinheit. Allein die Verbandsklage ermöglicht es deshalb, die Einhaltung des Umweltrechts - zumindest in wichtigeren Fällen - effektiv gerichtlich kontrollieren zu lassen.

Bedeutung der Umweltverbandsklagen über den Einzelfall hinaus

Zu betonen ist: Erfolgreiche Umweltverbandsklagen leisten einen wichtigen Beitrag zum Umweltschutz. Das wirkt sich über den Einzelfall hinaus günstig auf die Praxis der Umweltverwaltung aus: Jedes Sachurteil eines Gerichts konkretisiert nämlich die im Einzelfall maßgeblichen rechtlichen Vorgaben und schafft damit Klarheit. Nicht nur die von einer Klage unmittelbar betroffenen, sondern auch andere fachlich zuständige Behörden sind dadurch in der Lage, die Regelungen sachgemäßer anzuwenden. Urteile der Verwaltungsgerichte in diesen Verfahren tragen somit nicht nur zur Durchsetzung von Umweltrecht bei, sondern fördern auch die Transparenz und Verständlichkeit eines vielfach als komplex empfundenen Rechtsgebiets.

Dr. Cornelia Nicklas ist Volljuristin und Leiterin des Bereiches Recht bei der Deutschen Umwelthilfe e.V.